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金太军:建设服务型政府 促进社会和谐

时间:2008-01-15 来源: 作者:金太军 摄影: 编辑: 上传: 阅读
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胡锦涛总书记在2007年6月25日中央党校重要讲话(中共“十七大”报告)中指出,科学发展,社会和谐,是发展中国特色社会主义的基本要求,是实现经济社会又好又快发展的内在需要,必须坚定不移地加以落实。在实际工作中推进社会主义和谐社会建设,关键之一在于变革政府治理模式,建设服务型政府。总书记在谈到发展社会主义民主政治时,也指出要加快行政管理体制改革,强化政府社会管理和公共服务职能。

     社会和谐是一种社会理想,它有传统和现代之分,传统社会的“和谐”往往呈现吏治清明、国泰民安的繁华景象,但由于自身的时代局限和制度缺陷,注定它只能是一种低程度的和谐,既表面化又不能长久,我们今天所要构建的社会主义和谐社会是在社会主义市场经济体制下,现代的、新型的和谐社会,按照社会主义本质要求,以富裕、公正、自由、平等、互助等为价值目标,以民主法治、公平正义、诚信友爱,充满活力、安定有序为基本特征,反映了人类社会发展的客观要求和必然趋势。和谐社会构建目标的提出,表明我们今天的社会还不够和谐或者说社会的运行尚不稳定和有序。这种不稳定实质上是社会矛盾冲突超出了可以调控的范围,且目前没有相应的调节和矫治机制引导各种社会矛盾从潜在的剧烈冲突可能向自适应方向转化。就今天我国的现实情况来看,和谐社会的提出与构建既是利益驱动的结果,也是危机推动的结果。在我国这种地区差异大、资源整合能力差、公民社会发育不足的背景下,我们并不能说只要有简单的危机关联或利益关联就能使相关个体自发组织起来推动并完成这一制度创新,实际上中间还有很多干扰因素。自实行改革开放以来,我们所取得的全方位的发展特别是经济领域的超常规增长是举世瞩目的。成就值得肯定,问题更应深思。经济的发展不能掩盖转型社会不同阶层之间的发展鸿沟和价值观冲突。因此,和谐社会的构建不可能是完全自发性的诱致性制度变迁,而更多地需要政府担当起“火车头”角色,加以组织引导与有力推动。
     但政府现行的管制型的治理理念和模式不仅无法适应目前的社会转型和经济转型,还会加剧甚至激化生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾。在管制型的治理理念和模式下,政府在行政理念、政府职能、管理体制、运行体制、行为方式等方面都存在诸多不适,从行政理念的“官本位”、“权力本位”,到职能上的“三位”现象;从行政决策不透明到监督缺失;从职责同构、部门林立到官僚主义、效率低下,这些不适现象都严重阻碍了社会经济的顺利发展和结构转型,必须进行政府治理理念的更新和治理模式的再造。服务型政府的理念和模式恰恰能有效契合我国目前的社会转型和经济转型,避免管制型政府模式的价值偏差和实践困境,对化解生产力与生产关系、上层建筑与经济基础的矛盾有较好的针对性和适应性。可以说,建设服务型政府是构建和谐社会的内在要求和必然选择。
     “服务型政府”作为我国政府的改革目标也是近几年逐步确立下来的。它是我国地方政府和我们学界首先提出并陆续在一些地方实行,而后被中央采纳的一个概念。20世纪90年代中期开始,有的地方政府为与经济体制改革相配套,提出了建设服务型政府的行政改革措施。如广东顺德于1995年提出了“六个行政”(即依法行政、规范行政、高效行政、透明行政、服务行政、廉洁行政)的理念,开展了“三为服务”(即为改革开放服务、为经济建设服务、为群众服务)活动。大致经历了以下过程:2001年开始,各地陆续有了这方面的讨论和实践,中央决策层则在2004年有所关注和强调。2004年2月21日,温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部,树立和落实科学发展观,专题研究班结业式上发表了《提高认识,统一思想,牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话,首次提出要“努力建设服务型政府”。2004年3月8日,温家宝总理在参加全国人民代表大会议期间,又强调:“我们要把政府办成一个服务型政府,为市场主体服务,为社会服务,最终为人民服务。”2005年3月5日召开的全国人大十届三次会议上,温家宝总理又把建设服务型政府写进了政府工作报告中,并经人大批准而变成国家意志。胡锦涛总书记在2005年也两次讲到这个问题。
     当然,服务型政府理念的确立不是一蹴而就的,它涉及不同治理理念的博弈。政府模式的再造也涉及系统的制度变迁,它不是原有制度结构中个别制度安排的局部调整,而是整个制度结构的全面改造;也不是对现行制度运行规则进行微调,而是对行政管理秩序的根本变革,涉及政府组织、机制、制度、技术等各个层面进行创新。具体来说:
(1)管制型政府的组织机制已不能适应全球化、信息化等复杂生态条件下的治理要求,无法对公共问题做出及时回应,由于行政组织是政府职能行使的组织载体,其运作状况如何往往决定整个政府职能的行使效率和效果,因此,建设服务型政府,就必须对管理型政府的组织机制进行变革。应以组织结构扁平化、职能配置综合化和机构编制法定化为切入点,实现政府组织机制的创新;
(2)要实现服务型政府的良性运作,必须整合和协调好政府活动链条的各个环节,包括决策、执行、监督等。应以科学决策、高效执行和有效监督为切入点,实现政府运作机制的创新;
(3)服务型政府建设的重要环节是实现政府治理理念的根本转变。但政府治理理念的更新不是一蹴而就的,也不会一帆风顺,它毕竟涉及不同理念的撞击和博弈。因此,如何在治理理念的撞击和博弈中,保证治理理念转变的基本方向,必须做出一系列制度性安排。应以透明行政、绩效管理和官员问责为切入点,实现政府制度规章的创新;
(4)公共财政作为服务型政府运作的主要支撑,其制度创新和良性运作为政府服务职能的履行提供了强大的资金支持。所谓公共财政,就是指市场经济体制下,政府通过自身的收支活动,以公共预算的方式,集中一部分社会资源,用于政府职能履行和满足社会公共需要的经济活动,这种经济活动的目的在于满足公共需求,取得社会效益的最大化,体现公共性和非赢利性的基本特征。我国以往的财政体制很不完善,而且存在支出结构存在重大偏差,片面强调公共财政的经济建设作用,忽视了公共财政本来的“服务”内涵。1998年全国财政工作会议首次提出了建设公共财政的要求,党的十五届五中全会通过的《建议》进一步明确将建立公共财政初步框架作为“ 十五”时期财政改革的重要目标。但我国现行的财政体制与公共财政还有相当大的差距。应以公共财政体制的构建作为切入点,实现财政支出模式的创新,改变过去经济建设型财政的模式,将公共财政的支出重点从经济建设转向公共性强或正外部效应明显的公共安全、公共卫生、公共教育和公共救济等领域。
政府职能主要包括政治职能、经济职能和社会职能三方面。服务型政府强调政府职能应从“管理”走向“服务”,这种“服务”不只限于政府的社会职能,更多是在政府职能的大系统中,实现政府职能结构的系统转变,即政府政治职能、经济职能和社会职能三方面都能体现服务型政府核心价值理念——“服务主导”、“民本位”、“有限政府”、“透明行政”,等等。因此,建设服务型政府需要对政府职能进行系统重构,即政治职能的重构,主要方向是民主法治;经济职能的重构,主要方向是市场调节;社会职能部门的重构,主要方向是公共服务。正因为有这三方面的系统转变,才能认为,政府职能真正体现和实践了服务型政府模式的内在理念和要求。

    建设服务型政府、构建和谐社会都要“以人为本”。一方面,服务型政府强调的“服务主导”、“公民本位”、“权利本位”等治理理念,都体现“以人为本”的核心价值理念,这既是政府存在价值的回归,也是政府治道变革的重要方面,更是政府对自身的约束;另一方面,在和谐社会中,公民的权利必须得到应有的尊重和保护,且享有充分的自由去行使自己的权利,既要保障机会的平等性,又要实现一定程度上的结果平等。我们既要从服务型政府建设的角度看待和谐社会的构建,又要从社会和谐的角度去考察服务型政府的建设。和谐社会的构建依赖于服务型政府的建设,同时,社会的和谐状况又可以反映和检验服务型政府建设的思路和成效。和谐社会的构建和服务型政府的建设都要体现“以人为本”的核心价值理念,要强调人民的主体地位,培育人民的主动精神和创新热情。离开了“以人为本”的价值理念和取向,离开人民群众的支持,建设服务型政府和构建和谐社会就会迷失方向、丧失动力。

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