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赵 晖: 借鉴与创新——英美等国政府绩效管理的启示

时间:2008-01-15 来源: 作者:公管院 赵 晖 摄影: 编辑: 上传: 阅读
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    要:20世纪80年代以来,西方国家政府借鉴企业的管理理念和管理技术,逐步改造政府的组织结构、治理模式和管理技术,绩效管理的方法和工具也随之引入到公共管理领域,并结合公共组织的自身特点得到广泛应用。英美等国政府绩效管理的理论和实践对我国行政体制改革和提高政府效能具有极大的借鉴意义。
关键词:政府绩效管理;英美;借鉴
 
    在工商企业管理中,绩效管理制度可以追溯到20世纪初期泰勒(FrederickW.Taylor)《科学管理原理》中的时间研究、动作研究与差别工资制。法约尔(Henri Fayol)《工业管理与一般管理》以更宏观的研究把这种绩效管理从工商企业推广到各种人类组织。从此,绩效管理的理论与方法成为适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论与方法。但绩效管理真正运用到政府管理中来,则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。80年代以来西方国家普遍开展的政府改革使绩效管理在政府管理中得到广泛应用。
    公共管理的理论研究及其知识发展为绩效管理在西方国家政府管理中的孕育和产生奠定了理论基础。从历史的观点看,西方公共行政学自19世纪末到20世纪60年代着重研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则和官僚体制;行政学以管理学为理论基础,科学管理占据了主导地位。[1]以效率和效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志,追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最高目标。
    为了适应政府公共部门对政策执行和政策管理的要求,20世纪70年代出现和兴起了政策科学和公共政策分析,并成为公共行政的主流学派。以普雷斯曼(Jeffrey L. Pressman)和韦达夫斯基(Aaron Wildavsky)为主要代表,谋求政策科学、政策分析与公共行政相结合,使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目,而不再重点研究机构。这种转移对公共管理发展的重要意义,正如凯特尔(Donald F. Ketel)所说,政策执行研究将问题的焦点由组织,特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上。这样,就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题。
    以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉、相互渗透的明显趋势导致了多元的综合研究方式的出现。[2]这种方式强调运用各学科理论与方法来解决政府管理中实际存在的问题,为公共管理的研究与发展提供了新的方法。例如,戴维·奥斯本(DavidOsborne)、特德·盖布勒(TedGaebler)主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来,主张政府应像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝,[3]从而形成了企业家政府理论。胡德(Hood)从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素,提出了政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性,以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效。[4]从而形成了新公共管理理论。这种多元的综合研究方式使公共管理研究由研究行政环境的变化对政府管理的影响到研究环境变化后的管理结果,包括公共服务的网络结构、高绩效体系和顾客服务,绩效管理成为公共管理各理论派别的共同主张。
    西方国家社会发展和政府管理改革的实践导致了政府绩效管理措施的普遍运用。众所周知,自由资本主义发展到垄断资本主义,自由竞争的极端化导致了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突。这在客观上需要有一个超脱于所有竞争主体来扼制垄断的协调执行官,需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力,又需要有一个执行社会公共事务的组织者。正如日本社会学家真田足教授所说:“国家在经济领域的出场是垄断资本主义的资本积累和集中,比资本主义积累的发展速度更快、规模更大、竞争更剧烈,从而越发增强了资本增殖的冲动,为此就必然要动员一切方法和手段,其中最有利的是实现对国家的动员”。[5]
    政府管理的集权化和官僚主义化形成了政府垄断,推行“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策导致了政府管理失控、低效率、财政赤字,导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨。面对这种社会现实,以英国、新西兰、澳大利亚、美国、日本、荷兰等为代表的西方国家掀起了一场政府改革运动。政府绩效管理正是这场改革运动所普遍采取的一项重要措施。
 
   在早期,英国公共部门的绩效管理还只是个初步的、不成熟的、作为促进公共部门机构改革的配套措施,它只是被用来描述公共部门执行功能方面的情况。但是自撒切尔上台之后,英国公共部门绩效管理逐渐实现了系统化、规范化和经常化。这一阶段根据其绩效评估的侧重点不同可分为两个阶段。
   从1979年到1985年,英国绩效管理追求的是投入产出比的最大化,即政府公共部门行政的最低成本开支。这一时期英国政府主要通过采取一系列的改革、评估方案来对公共部门进行绩效管理,以提高各公共部门的行政绩效。
   1979年撒切尔一上台执政,就立即任命雷纳爵士为首的效率顾问,并在内阁办公厅设立了一个效率小组,负责行政改革的调研和推行工作,对中央政府各部门的运作情况进行全面的调查、研究、审视和评价活动,拟定提高部门组织经济和行政效率水平的具体方案和措施。这就是英国著名的“雷纳评审”。这一评审在英国的行政改革和公共部门绩效管理中具有重要的地位,持续了数年之久。
   1980年,英国环境大臣赫素尔廷在环境部率先建立了“部长信息管理系统”。它是一个融合目标管理和绩效评估等现代管理方法和技术于一体的信息收集和处理系统,其作用在于使“高层领导能随时了解到:部里正在做一些什么事情?谁负责这些事情?谁定的目标?这些目标是什么?对它是否实施了有效的监测和控制?”[6]据调查,在建立这一系统后的四年内,环境事务部在工作任务不减、工作质量有所提高的前提下实现裁员29%,远高于各部的平均(1979年到1987年间英国公务员总人数减少幅度为18%)。
   1982年5月,英国财政部颁布了“财务管理新方案”,它虽称为财务管理,但其内容并不仅限于公共部门的财务管理方面,而是涉及到公共管理的诸多方面,在管理体制、机构设置、资源分配等方面提出了一些新原则、新观念、新措施,被认为是80年代前期和中期英国政府部门管理改革的总蓝图。
   从1986年开始,公共部门绩效管理经历了侧重点的转移。
   “效率优位”被“质量优位”所取代,所以这一时期绩效管理的侧重点是公共服务的质量和效益,其过程也更加规范化、系统化。这主要表现在以下几个方面:
   首先,绩效管理的应用更具普遍性。到了80年代中期,鉴于绩效管理取得的成就以及绩效管理本身的不断完善,撒切尔政府要求中央各部都建立适当的绩效管理机制,并指定财政部负起督促和监督责任。财政部在1989年的一份报告中认为,在34个中央部门中,已有26个建立了比较满意的绩效管理评估机制,其余8个部为绩效管理所做的安排达不到要求。为此,财政部还与这些部门共同拟定了改进方案并立即付诸实施。而在非行政性公共部门中,“医疗、科学、教育、技术、环境、监狱等各个服务领域也发生了‘审计爆炸’的现象。” [7]
   其次,绩效管理过程更具规范化。为了使绩效管理更具规范性,英国财政部做出一系列的努力。比如,对各个部门的绩效管理专业人士进行培训等等。1989年,财政部发行了“中央政府产出与绩效评估技术指南”,从一定程度上规范了绩效管理过程中使用的术语涵义、绩效评估内容的侧重点等。
   政府绩效管理在美国的实践始于20世纪70年代初期。1973年,尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”,力图使政府机构绩效管理系统化、规范化、经常化。有关部门据此设计了3000多个绩效示标,由劳工统计局收集雇员200人以上的联邦政府机构的产出、劳工投入、劳工成本等方面的信息。
   1974年,福特总统要求成立一个专门机构,对所有政府部门的主要工作进行成本收益分析。当时遇到的主要问题有:管理者使用绩效管理改进工作的积极性不足;示标体系和评估方法的设计缺乏经验基础和有力的技术支持,科学性不足;对结果方面的测定没有得到充分的重视;特别是由于“水门事件”的影响,绩效管理无法得到持续性的政治支持。直到1993年初,副总统戈尔挂帅的研究组提出了《国家绩效评鉴报告》,成为克林顿政府行政改革的总蓝图。戈尔报告强调对公共服务结果和效果的衡量,提出了相应的行动计划:(1)所有联邦政府机构应着手发展与运用可测量的目标,并且报告施政成果;(2)所有联邦政府机构必须澄清联邦计划的目标;(3)总统应与各部门首长签署绩效协议书;(4)对服务质量优秀的政府机构,应颁发国家质量奖。
   1993年7月,美国国会通过了《政府绩效和结果法》,该法的立法要旨为:(1)全面要求联邦机构对项目的结果负责,以改进美国民众对政府的信心;(2)推动一系列从目标
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